[Opinión] Lecciones que nos dejó el derrame de petróleo: ¿qué hemos hecho para reparar errores?
- A un año del desastre ambiental más grande en la costa peruana, la SPDA recoge algunas lecciones y recomendaciones para mejorar la efectividad en la prevención y respuesta en este tipo de emergencias ambientales.
Escribe: Programa de Política y Gobernanza Ambiental de la SPDA
El pasado 15 de enero de 2022, 11 900 barriles de hidrocarburo fueron derramados en el litoral norte limeño, ocasionando daños al ecosistema marino-costero nunca antes visto. Debido a este hecho, hasta el momento la Refinería La Pampilla S. A. A. (Relapasa) enfrenta una sanción de aproximadamente 42 964 377 soles de multa.
Esta catástrofe ambiental nos ha dejado muchas lecciones sobre lo que se debe hacer y lo que debemos de corregir para efectivizar la aplicación de nuestro marco legal a fin de resguardar nuestros derechos ambientales. Es evidente que la emergencia ambiental ha perdido poco a poco el sentido de urgencia para atender deficiencias y obstáculos que permita contar con un aparato de respuesta preventiva.
Desde la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) presentamos tres lecciones que nos dejó el derrame de hidrocarburos que proponen reformas en el corto y mediano plazo para mejorar la capacidad de respuesta ante emergencias ambientales:
1. La necesaria y urgente reforma del régimen de atención preventiva de emergencias ambientales
El procedimiento de emergencia ambiental está regulado en la Ley 28804, aprobada en julio de 2006. Esta Ley y su reglamento establecen un procedimiento para organizar competencias y funciones para atender una emergencia ambiental. Sin embargo, luego de ocurrida la emergencia ante el derrame de petróleo del año 2022, la demora y desorganización fueron aspectos que agravaron el daño ambiental al ecosistema, a la fauna marina y a la calidad del ambiente que impidió la realización de actividades económicas como la pesca, claves para la subsistencia de la ciudadanía local.
La atención tardía del derrame puso en evidencia la deficiencia de las autoridades para exigir una actuación eficiente del administrado que contenga la expansión del hidrocarburo y, consecuentemente, evitar que el daño ambiental se agudice. Otros aspectos claves como la entrega de información precisa y verificada, la claridad de roles entre autoridades nacionales, regionales y locales, e incluso la imprecisión de los fondos de presupuesto para movilizar acciones de limpieza, análisis y despliegue de equipos técnicos, no eran coherentes con la urgencia que ameritaba atender el derrame.
Teniendo en cuenta las oportunidades de mejora que aprendimos de la aplicación de la ley vigente, es necesario reformar este régimen para atender efectivamente situaciones de emergencia ambiental con mayor preparación y predictibilidad de respuesta. Destacamos tres aspectos que deben ser reformados: i) la actuación coordinada multisectorial y multiactor; ii) la creación de instrumentos de gestión preventivos para el ámbito nacional; y, iii) optimizar la gobernanza para el ejercicio de derechos.
Para el primer aspecto, la actuación de autoridades y actores presentes en el ámbito de la emergencia debe ser coordinada, por lo que contar con competencias delimitadas y claras genera predictibilidad y contribuye a una respuesta inmediata. El segundo aspecto, por ejemplo, a partir de la experiencia comparada regional, contar con un instrumento de atención de emergencias que establezca acciones clave generales permite un despliegue de recursos y personal más eficiente, así es interesante explorar la creación de un Plan Nacional de Emergencias Ambientales, que desarrolle objetivos y acciones concretos. Finalmente, en contextos de emergencia ambiental, un escenario atípico, la respuesta para la efectividad del ejercicio de derechos es clave; por ejemplo, la producción de información oficial, a través de informes de monitoreo y evaluación aportará significativamente a la transparencia proactiva.
Estos aspectos deben ser considerados en una reforma legislativa, impulsada por el Congreso de la República.
Foto: SPDA
2. La responsabilidad ambiental y oportunidades para efectivizar la respuesta de administrados
Evaluación y daños ambientales transfronterizos
El derrame ocurrido en enero de 2022 también ha conllevado a que revisemos la normativa ambiental vigente para determinar qué es lo que está pendiente de regular y qué coadyuvará a prevenir que se materialicen daños que terminen perjudicando de manera irremediable nuestro ambiente y el de otras jurisdicciones. Considerando ello, si bien este derrame tuvo lugar en las costas peruanas, es imposible no pensar qué hubiese sucedido si este tipo de evento de esta magnitud hubiese ocurrido en un espacio fronterizo. ¿Cómo hubiese actuado el administrado? ¿Cómo hubiese actuado el Estado? ¿Se puede prevenir dicha situación?
La evaluación ambiental parte del principio de prevención, por lo que es importante anticiparse a la ocurrencia del daño y a la gestión de los riesgos. Por ello, los administrados previo a la ejecución de sus actividades deben diseñar medidas que prevengan, mitiguen, minimizar, corregir, rehabilitar o compensar los impactos ambientales negativos que dichas actividades generen. Esta evaluación también debe ser realizada cuando dichos impactos ambientales negativos puedan materializarse en una jurisdicción diferente a la peruana.
Al hacer una revisión de la Ley del Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental (Ley 27446 y su reglamento aprobado mediante Decreto Supremo 019-2009-MINAM), no se aprecia referencia alguna a la evaluación ambiental transfronteriza. Asimismo, si se revisan los reglamentos ambientales sectoriales de industrias como la minería, hidrocarburos y electricidad, tampoco se han incorporado disposiciones que regulen la evaluación transfronteriza.
Al respecto, se propone trabajar en disposiciones que regulen la evaluación ambiental transfronteriza, que determine cómo es que se debe realizar, las coordinaciones que se debe hacer entre las autoridades ambientales competentes para la evaluación ambiental con otras dependencias estatales como el Ministerio de Relaciones Exteriores. Asimismo, se propone regular aspectos de la evaluación ambiental importantes como la participación ciudadana.
La evaluación ambiental transfronteriza permite gestionar riesgos de manera que se evite la generación de daños ambientales transfronterizos; sin embargo, si es que estos se llegaran a suscitar las autoridades ambientales competentes tendrán al instrumento de gestión ambiental como punto de partida para poder determinar sobre quién se acciona. Además, otras autoridades, como el Ministerio de Relaciones Exteriores también tomarán conocimiento de la actividad y sus riesgos, lo cual permitirá una mejor coordinación con las entidades competentes de otras jurisdicciones para atender un daño ambiental en caso suceda. Esta regulación no busca imponer más cargas al administrado, sino anticiparse a la ocurrencia de daños ambientales que pueden perjudicar al Perú como a países con los que compartimos frontera.
Aseguramiento ambiental obligatorio y fondos de reparación de daños ambientales
Una herramienta que contribuiría a la atención y gestión oportuna de los daños ambientales que se lleguen a generar son los seguros ambientales, instrumento financiero que trae consigo una serie de ventajas con las que podrían contar ahora las empresas que lo adquieran. Una de ellas consiste en el aumento del capital disponible para las reparaciones que se realicen (mientras el patrimonio de la empresa se mantiene intacto al momento de concurrir un daño, debido a que ahora lo asumirá la aseguradora), o la adopción de conductas en favor del ambiente por parte de las empresas para evitar un cobro de prima mayor por parte de la aseguradora, lo que genera un beneficio mayor para el ambiente y para la población en general.
Es importante señalar además que su establecimiento en el país no es una novedad. Actualmente se ha previsto este tipo de instrumentos en el Reglamento de la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos, el cual en sus Artículos 82° y 100° establece el requisito de contar con una póliza de seguro, fianza u otra garantía que cubra los eventuales daños propios y contra terceros, cubriendo los daños a la salud y al ambiente, que puedan originarse por accidentes o incidentes que resulten durante el desembarque, desaduanaje y en el transporte de los residuos sólidos peligrosos hasta su destino final.
Ahora, otro instrumento que puede contribuir a cumplir con los objetivos previstos por el seguro son los fondos de reparación de daños ambientales. Al respecto, se encontraría constituido por las aportaciones de los operadores que contraten un seguro para garantizar su responsabilidad medioambiental, mediante un recargo sobre la prima de dicho seguro, y por la naturaleza de la actividad, activándose en los siguientes supuestos:
- Para daños ambientales que se manifiesten en el futuro, y habiendo perdido vigencia la póliza contratada.
- Cuando luego de activarse el seguro ambiental, los recursos disponibles no sean suficientes para cubrir el daño generado.
- Cuando no sea posible identificar de forma inmediata al agente generador del daño ambiental.
- Cuando pese al dictado de medidas administrativas para la atención del daño, haya un incumplimiento reiterado de las medidas.
Los fondos tampoco son una novedad. En nuestro país ya contamos con fondos de remediación, como por ejemplo el establecido mediante la Ley 30321, norma que crea el Fondo de Contingencia para Remediación Ambiental de sitios impactados por las actividades de hidrocarburos y que tiene como ámbito geográfico de aplicación las cuencas de los ríos Pastaza, Tigre, Corrientes y Marañón, ubicadas en el departamento de Loreto. No obstante, el fondo de reparación que se promueve difiere de éste en el sentido de que su ámbito de aplicación se extendería para todo el territorio nacional, así como en su forma de financiamiento y sectores involucrados.
Foto: SPDA
3. La defensa de derechos ambientales y el fortalecimiento de la gobernanza ambiental
Como hemos mencionado, en un contexto de emergencia ambiental, los derechos ciudadanos ambientales deben ser salvaguardados y los esfuerzos por garantizar su ejercicio efectivo debe ser reforzado. La importancia de la transparencia para el acceso a la información pública es una de las prioridades que debemos tener para fortalecer nuestra gobernanza ambiental. El nivel de transparencia que se dio a partir del desastre de La Pampilla es cuestionable, sobre todo durante los primeros 30 días donde tanto la sociedad civil y ciudadanos estuvimos limitados para acceder a información precisa tanto por parte de la empresa Repsol y las entidades involucradas, entre ellas: OEFA, Osinergmin, Dicapi, Sernanp, entre otros.
La ineficiencia de proporcionar a este tipo de información, teniendo en consideración que el derecho de acceso a la información ambiental constituye uno de los tres pilares del derecho de cada persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su salud y su bienestar, conjuntamente con el derecho de participación pública en asuntos de carácter ambiental y el acceso a la justicia y a la tutela administrativa en dicha materia, es un claro ejemplo de que aún existe una brecha en la implementación de los derechos de acceso.
Actualmente, nuestro país cuenta con una Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley 27806) y su reglamento; sin embargo, a raíz de los sucesos ocurridos, se dio la oportunidad para analizar la normativa vigente y se pudo notar que para este tipo de contextos específicos existe una falencia notoria, en donde no se regulan supuestos de emergencias ambientales, por ejemplo. Asimismo, en esa misma línea, cabe mencionar que la actual Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública se encuentra vigente desde el 2003; es decir, casi 20 años sin ser actualizada para responder ante estos supuestos donde debería primar el acceso a la información e incorporar más y mejores estándares de acceso a la información ambiental.
Este es un claro ejemplo que evidencia la necesidad del país para contar con mejores estándares ambientales, donde el Acuerdo de Escazú representa una oportunidad para eliminar las brechas de acceso a la información, participación ciudadana y acceso a la justicia ambiental, como por ejemplo optimizar el marco legal respecto a los derechos de acceso e impulsar la mejora continua de estos mecanismos, evaluando su efectividad y buscando opciones para que las respuestas sean mucho óptimas en tiempo y en contenido. En el Art. 3 de este tratado se mencionan los principios de transparencia y de rendición de cuentas, ambos claves para el acceso a la información y la importancia de la transparencia.
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